Oleh: Nidia Candra, S.H.
Praktisi Hukum Kalimantan Barat
Perubahan Desain Pemilu dan Persoalan DPRD
Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 135/PUU-XXII/2024 membawa perubahan penting terhadap desain pemilihan umum di Indonesia. Mulai 2029, pemilu nasional yang memilih Presiden dan Wakil Presiden, anggota DPR, serta anggota DPD akan dipisahkan dari pemilu daerah yang memilih anggota DPRD provinsi, DPRD kabupaten/kota, serta kepala daerah.
Mahkamah menentukan bahwa pemungutan suara untuk pemilu daerah dilaksanakan paling singkat dua tahun dan paling lama dua tahun enam bulan setelah pelantikan hasil pemilu nasional. Perubahan tersebut pada dasarnya memiliki tujuan yang dapat dipahami, antara lain mengurangi beban pemilih, membuat isu kampanye nasional dan daerah lebih fokus, serta membangun sistem pemilu yang lebih efektif.
Namun, perubahan desain pemilu tersebut membawa konsekuensi hukum yang tidak sederhana. Salah satu persoalan yang perlu segera mendapat perhatian adalah bagaimana kedudukan hukum DPRD pada masa transisi antara Pemilu Nasional 2029 dan Pemilu Daerah 2031?
Persoalan ini tidak hanya berkaitan dengan teknis penyelenggaraan pemilu, tetapi juga menyangkut kepastian hukum, legitimasi demokrasi, kesinambungan pemerintahan daerah, serta hak masyarakat untuk tetap memiliki lembaga perwakilan.
Masa Jabatan DPRD dan Potensi Kekosongan Hukum
Selama ini Indonesia mengenal pemilu serentak yang memilih Presiden dan Wakil Presiden, DPR, DPD, DPRD, serta kepala daerah dalam rangkaian pemilihan yang relatif berdekatan. Dalam desain baru, DPR dan DPD dipilih melalui Pemilu Nasional, sedangkan DPRD dan kepala daerah dipilih melalui Pemilu Daerah.
Di sinilah muncul persoalan mendasar.
Anggota DPRD hasil Pemilu 2024 memiliki masa jabatan lima tahun. Sementara itu, berdasarkan desain baru, Pemilu Daerah berikutnya baru dilaksanakan setelah Pemilu Nasional 2029 dengan rentang waktu dua sampai dua setengah tahun.
Pertanyaannya kemudian menjadi sangat sederhana, tetapi fundamental:
Siapa yang akan menduduki kursi DPRD selama masa transisi tersebut?
Pasal 22E ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menegaskan bahwa pemilihan umum dilaksanakan setiap lima tahun sekali. Pasal 22E ayat (2) menyebutkan bahwa pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta DPRD. Sementara Pasal 22E ayat (3) mengatur bahwa peserta pemilu untuk memilih anggota DPR dan anggota DPRD adalah partai politik.
Di tingkat undang-undang, UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD sebagaimana telah beberapa kali diubah juga mengatur masa jabatan anggota DPRD.
Pasal 318 ayat (4) mengatur bahwa masa jabatan anggota DPRD provinsi adalah lima tahun dan berakhir ketika anggota DPRD provinsi yang baru mengucapkan sumpah/janji. Ketentuan mengenai DPRD kabupaten/kota diatur dalam Pasal 367 ayat (4), yang pada pokoknya juga menetapkan masa jabatan selama lima tahun dan berakhir ketika anggota DPRD kabupaten/kota yang baru mengucapkan sumpah/janji.
Persoalannya, UU MD3 tidak secara khusus mengatur mekanisme perpanjangan masa jabatan DPRD akibat perubahan desain pemilu sebagaimana yang ditimbulkan oleh Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024.
Dengan demikian, terdapat potensi kesenjangan antara berakhirnya masa jabatan DPRD hasil Pemilu 2024 dan terbentuknya DPRD hasil Pemilu Daerah.
Perubahan desain pemilu karenanya harus diikuti dengan rekonstruksi norma mengenai masa jabatan dan pengisian keanggotaan DPRD.
Jangan Sampai Terjadi Kekosongan DPRD
DPRD bukan sekadar lembaga politik. DPRD merupakan bagian penting dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah bersama kepala daerah. DPRD memiliki fungsi pembentukan peraturan daerah, anggaran, dan pengawasan.
Karena itu, persoalan siapa yang menjalankan fungsi DPRD selama masa transisi tidak dapat dipandang sebagai persoalan administratif biasa.
Apabila masa jabatan DPRD periode 2024–2029 berakhir, sementara DPRD hasil Pemilu Daerah belum terpilih dan belum dilantik, maka sejumlah pertanyaan hukum akan muncul.
Apakah DPRD akan mengalami kekosongan? Jika tidak, siapa yang akan mengisi? Apabila anggota DPRD lama diperpanjang masa jabatannya, apa dasar hukumnya? Jika dilakukan penunjukan anggota baru, dari mana legitimasi demokratisnya?
Demikian pula apabila calon legislatif dari Pemilu 2024 dijadikan dasar pengisian, siapa yang berhak dan berdasarkan norma hukum apa?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut menunjukkan bahwa persoalan DPRD dalam masa transisi harus diselesaikan sebelum masa transisi tersebut terjadi.
Tiga Alternatif Pengisian DPRD pada Masa Transisi
Menurut saya, setidaknya terdapat tiga pendekatan yang dapat dipertimbangkan oleh pembentuk undang-undang.
Pertama, memperpanjang masa jabatan anggota DPRD periode 2024–2029 sampai DPRD hasil Pemilu Daerah dilantik.
Pendekatan ini relatif sederhana dari sisi kesinambungan kelembagaan. Namun, perpanjangan masa jabatan anggota DPRD tidak dapat dilakukan hanya melalui keputusan administratif. Karena DPRD merupakan jabatan politik yang memperoleh mandat melalui pemilu, perpanjangan masa jabatan harus memiliki dasar hukum yang jelas.
Kedua, membentuk mekanisme pengisian sementara melalui penunjukan.
Pilihan ini juga memiliki persoalan konstitusional. Anggota DPRD memperoleh legitimasi melalui pemilu sehingga mekanisme penunjukan tanpa desain hukum yang jelas berpotensi menimbulkan persoalan mengenai legitimasi demokratis.
Ketiga, membentuk mekanisme DPRD Transisi dengan memanfaatkan legitimasi elektoral dari Pemilu 2024.
Menurut saya, alternatif ketiga layak dikaji secara serius karena dapat menjadi jalan tengah antara kebutuhan menjaga kesinambungan lembaga perwakilan dan kebutuhan mempertahankan legitimasi elektoral.
Caleg dengan Perolehan Suara Terbanyak Berikutnya
UU MD3 sebenarnya telah mengenal mekanisme pengisian keanggotaan DPRD dalam konteks pembentukan daerah baru.
Pasal 321 jo. Pasal 369 UU Nomor 17 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 13 Tahun 2019 mengatur mekanisme pengisian anggota DPRD pada daerah yang baru terbentuk. Dalam konteks tersebut, calon legislatif dengan perolehan suara terbanyak berikutnya dari hasil pemilu sebelumnya dapat digunakan sebagai dasar pengisian keanggotaan DPRD.
Menurut saya, konstruksi tersebut dapat menjadi salah satu referensi untuk membangun mekanisme baru dalam menghadapi masa transisi antara Pemilu Nasional 2029 dan Pemilu Daerah 2031.
Gagasannya adalah calon legislatif dengan perolehan suara terbanyak berikutnya dalam Pemilu 2024 dapat diberikan kesempatan untuk mengisi kursi DPRD selama masa transisi.
Namun, mekanisme tersebut tidak dapat diberlakukan secara otomatis berdasarkan ketentuan yang berlaku saat ini. Diperlukan norma hukum baru yang secara tegas mengatur mekanisme tersebut.
Dengan demikian, calon legislatif tersebut bukan dianggap memperoleh perpanjangan mandat dari Pemilu 2024. Sebaliknya, mereka memperoleh kedudukan hukum baru berdasarkan norma transisional yang secara khusus dibentuk oleh pembentuk undang-undang.
Gagasan ini memiliki sejumlah alasan untuk dipertimbangkan.
Pertama, calon tersebut telah mengikuti proses demokrasi melalui Pemilu 2024.
Kedua, calon tersebut telah memperoleh suara dari rakyat.
Ketiga, calon tersebut merupakan bagian dari kontestasi politik yang menghasilkan DPRD periode 2024–2029.
Keempat, mekanisme tersebut dapat menjaga kesinambungan representasi politik di daerah tanpa harus menyelenggarakan pemilu baru yang secara khusus hanya ditujukan untuk mengisi masa transisi.
Kelima, mekanisme tersebut berpotensi lebih efisien dari sisi anggaran dibandingkan dengan penyelenggaraan pemungutan suara tersendiri hanya untuk mengisi periode transisi.
Namun, seluruh gagasan tersebut hanya dapat dilaksanakan apabila memiliki dasar hukum yang jelas, tegas, dan tidak multitafsir.
Bukan Sekadar Siapa yang Duduk, tetapi dari Mana Legitimasinya
Dalam negara hukum yang demokratis, persoalan jabatan publik tidak cukup diselesaikan dengan pertanyaan mengenai siapa yang paling layak menduduki suatu jabatan.
Pertanyaan yang jauh lebih mendasar adalah:
Dari mana legitimasi hukumnya?
Karena itu, apabila gagasan calon legislatif dengan perolehan suara terbanyak berikutnya hendak digunakan, pembentuk undang-undang harus mengatur mekanismenya secara rinci.
Setidaknya perlu dijelaskan siapa yang dapat menjadi anggota DPRD Transisi, bagaimana menentukan urutan calon, bagaimana jika calon meninggal dunia atau mengundurkan diri, bagaimana jika calon berpindah partai, bagaimana jika calon tidak lagi memenuhi syarat, bagaimana mekanisme penetapannya, berapa lama masa jabatannya, bagaimana kedudukan pimpinan dan alat kelengkapan DPRD, bagaimana hak keuangan dan administrasinya, serta kapan masa jabatan anggota DPRD Transisi berakhir.
Tanpa pengaturan yang komprehensif, gagasan yang pada awalnya dimaksudkan sebagai solusi justru dapat melahirkan persoalan hukum baru.
DPRD Transisi 2029–2031
Karena itu, pembentuk undang-undang perlu mempertimbangkan konsep “DPRD Transisi 2029–2031.”
DPRD Transisi bukan DPRD hasil Pemilu Nasional 2029 dan bukan pula DPRD hasil Pemilu Daerah 2031. DPRD Transisi merupakan mekanisme kelembagaan sementara yang dibentuk untuk menjamin tidak terjadi kekosongan representasi rakyat di daerah akibat perubahan desain pemilu.
Karena sifatnya transisional, masa tugasnya harus dibatasi. Mandat dan kewenangannya harus ditentukan secara jelas dalam undang-undang. Demikian pula mekanisme pembentukan, komposisi keanggotaan, pimpinan, alat kelengkapan, hak keuangan, serta batas akhir masa tugasnya.
Masa jabatan DPRD Transisi harus berakhir setelah anggota DPRD hasil Pemilu Daerah dilantik dan mengucapkan sumpah/janji.
Dengan konstruksi demikian, masa transisi tidak lagi dipandang sebagai kekosongan hukum, melainkan sebagai masa transisi konstitusional yang telah dipersiapkan secara normatif oleh pembentuk undang-undang.
Saatnya Pembentuk Undang-Undang Bergerak
Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 telah mengubah paradigma keserentakan pemilu di Indonesia. Mulai 2029, pemilu nasional dan pemilu daerah akan berada dalam siklus yang berbeda.
Perubahan sebesar ini tidak boleh berhenti hanya pada perubahan jadwal pemungutan suara. Perubahan tersebut memiliki konsekuensi hukum dan kelembagaan yang luas, antara lain terkait masa jabatan DPRD, pengisian jabatan, legitimasi anggota DPRD, hubungan DPRD dengan kepala daerah, kewenangan DPRD, hingga pembiayaan negara.
Karena itu, DPR RI bersama Pemerintah perlu segera melakukan harmonisasi dan perubahan terhadap UU Pemilu dan UU MD3 dengan memasukkan norma khusus mengenai pengisian DPRD pada masa transisi.
Salah satu alternatif yang menurut saya layak dipertimbangkan adalah memberikan kedudukan hukum kepada calon legislatif dengan perolehan suara terbanyak berikutnya dari Pemilu 2024 melalui mekanisme DPRD Transisi.
Tentu saja, gagasan ini terbuka untuk diuji, dikritisi, dan disempurnakan. Perdebatan hukum justru diperlukan agar norma yang nantinya dibentuk tidak hanya memenuhi aspek kepastian hukum, tetapi juga menjamin keadilan dan legitimasi demokratis.
Hukum Harus Hadir Sebelum Kekosongan Terjadi
Perubahan sistem pemilu bukan sekadar persoalan mengubah tanggal pemungutan suara. Di balik perubahan tersebut terdapat masa transisi yang menyangkut keberlangsungan lembaga perwakilan rakyat di daerah.
Jangan sampai Indonesia berhasil memisahkan Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah, tetapi belum memiliki jawaban terhadap pertanyaan paling mendasar:
Siapa yang akan mewakili rakyat di DPRD ketika masa jabatan DPRD 2024–2029 telah berakhir, sementara DPRD hasil Pemilu Daerah belum terbentuk?
Pertanyaan tersebut harus dijawab sebelum persoalan itu benar-benar terjadi.
Menurut saya, DPRD Transisi dengan memanfaatkan legitimasi elektoral calon legislatif yang memperoleh suara terbanyak berikutnya dari Pemilu 2024 merupakan salah satu alternatif yang layak dikaji secara serius.
Bukan karena calon tersebut secara otomatis memiliki hak atas kursi DPRD, melainkan karena mereka telah memiliki pengalaman dalam kontestasi politik dan legitimasi elektoral yang dapat menjadi salah satu dasar pertimbangan dalam pembentukan norma transisional baru.
Pada akhirnya, menurut saya, hukum harus hadir lebih dahulu untuk mengisi kekosongan hukum. Pasal 321 jo. Pasal 369 UU Nomor 17 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 13 Tahun 2019 mengatur mekanisme pengisian anggota DPRD pada daerah yang baru terbentuk. Sebagi role model salah satu refrensi dalam konteks calon legislatif dengan perolehan suara terbanyak berikutnya dari hasil pemilu sebelumnya dapat digunakan sebagai dasar pengisian keanggotaan DPRD untuk mengatur mekanisme pengisian anggota DPRD provinsi dan kabupaten/kota pada masa transisi pemisahan pemilu nasional sampai pemilu daerah tersebut dalam menghadapi masa transisi antara Pemilu Nasional 2029 dan Pemilu Daerah 2031.
Jangan menunggu 2029 untuk mencari siapa yang akan duduk di kursi DPRD. Norma hukumnya harus disiapkan sejak sekarang.
Nidia Candra, S.H.
Praktisi Hukum Kalimantan Barat
